Земельный приказ Врангеля допускал также возможность перехода необрабатываемых или заброшенных угодий нерадивых хозяев к мелким земледельцам путем их покупки от прежних собственников по добровольным сделкам, которые должны были получить одобрение со стороны волостных земельных советов «для устранения обхода правил закона путем подобных сделок». Земли, перешедшие к земледельцам по указанным сделкам купли—продажи, не облагались выкупными платежами. Определение «мелкий земледелец» во врангелевском понимании подразумевало крестьянина—середняка, имевшего материальные возможности для приобретения участка земли и его обработки[200]. Условие, связанное с одобрением сделки волостным советом, появилось не случайно: в состав этих советов входили лица, лояльные к власти. Среднее и зажиточное консервативное крестьянство, являясь социальной базой врангелевской земельной реформы, должно было получить, по задумке реформаторов, подавляющее представительство в земельных советах, оно же должно было взять в свои руки и земское управление. Чтобы среднее и зажиточное крестьянство, увеличившее свое землевладение с помощью нового земельного закона, могло стать опорой государственной власти, его требовалось организовать.

Проведение в жизнь земельной реформы, согласно одобренному Врангелем первоначальному замыслу, предполагалось возложить на волостные земства. Проект о волостном земстве был разработан одновременно с проектом Приказа о земле. Однако Врангель принял решение возложить функцию по реализации реформы временно, до создания волостного земства и установления земской жизни на местах, на волостные и уездные земельные советы, учрежденные на один год. Для этого было издано приложение к «Приказу о земле» – Временное положение о земельных учреждениях. По положению о земельных учреждениях, члены волостных земельных советов (не менее 5 и не более 10 человек) должны были избираться волостными сходами, в состав сходов входили: все сельские старосты; выборные от сельских обществ и земельных товариществ по одному от десяти дворов; все частные владельцы, независимо от размера владения; представители от церковных и казенных земель и от земель, принадлежащих различным учреждениям. Волостной совет избирал председателя. Уездные земельные советы состояли из следующих персон: руководитель – уездный посредник по земельным делам (то есть назначенный представитель государственной власти), председатель уездной земской управы, мировой судья, представитель от ведомства финансов и избираемые волостными сходами представители от волостей. Указанным двум учреждениям (первое состоит из выборных лиц, второе смешанное по составу) были предоставлены полномочия по проведению земельной реформы. Уездные советы имели полномочия рассмотрения жалоб на действия волостных советов и определения норм землевладения в уезде.

Все земельные дела (производство обследований, установление норм, определение прав земледельцев на закрепление за ними земли, распределение земли, отвод участков, возвращение неправильно захваченных земель законным их собственникам) входили в компетенцию волостных и уездных земельных советов, только в двух случаях требовалось утверждение высшей правительственной власти: при установлении минимального размера владения сельскохозяйственными угодьями у земельного собственника при отчуждении его земли, при определении оснований оценки отчуждаемой земли. Губернский и уездные посредники, в качестве чиновников правительства, занимались координацией деятельности уездных и волостных земельных учреждений, контролем за их работой.

С утверждением 15 июля 1920 г. Положения о волостном земстве право избрания земельных советов перешло к волостным земским собраниям. В приказе декларировалась необходимость привлечь к организации земской жизни «новый многочисленный класс мелких земельных собственников из числа трудящегося на земле населения». Суть приказа выражалась в витиеватой формуле: «Кому земля, тому и распоряжение земским делом, на том и ответ за это дело и за порядок его ведения»[201]. Председатель комиссии по разработке аграрной реформы Глинка после одного из заседаний обратился к членам комиссии с примечательной речью: «Ну, вот, мы произвели скачок в неизвестность. Появятся новые земства, в которых будут заседать одни мужички, такие (он ладонью утер нос снизу вверх). А все—таки я верю, что такие (опять нос утирает ладонью) в конце кондов спасут Россию»[202]. Земское самоуправление на данном основании рассматривалось в качестве прочной опоры государственного строительства. Текст приказа определил «новый многочисленный класс мелких земельных собственников» как «широкие круги хозяйственного крестьянства», призванные «к преобладающему участию в устройстве земского дела на местах». Восстановление волостного земства, упраздненного деникинским правительством, сопровождалось попыткой создания его обновленного образа.

В изложении Кривошеина, представленном для печати, подчеркивались принципиальные изменения земского самоуправления: деятельность уездного земства была перенесена на волостной уровень, уездное земство получало права губернского. В этом отношении, по утверждению Кривошеина, российский закон оказался прогрессивнее любого из западных. «Вместе с покойным П. А. Столыпиным, – отмечал Кривошеин, – я работал над поднятием экономического благополучия русской деревни. Я глубоко верил в ее здравый государственный смысл. Верю и теперь. Сейчас мы делаем необходимую смелую попытку устроения будущего земского и государственного порядка. Верим, что она приведет к оживлению национального культурного строительства»[203].

Однако обнародование временного положения о земском самоуправлении значительно отстало от земельного приказа, что затруднило проведение его в жизнь. Положения о волостном земстве дополнились положением об уездном земстве лишь в приказе от 12 октября 1920 г. Данные положения состояли в следующем. Гласные волостных земских собраний избирались сельскими избирательными сходами, в которых могли принять участие достигшие двадцатипятилетнего возраста «домохозяева», имеющие собственную надельную или иную землю и ведущие самостоятельное полевое или приусадебное хозяйство. Участниками сельского схода также становились все приписавшиеся по собственному выбору к ближайшему сельскому сходу: землевладельцы, по одному на каждое владение, независимо от его размера; настоятели православных церквей, представители религиозных обществ всех исповеданий, если церкви и общества владели землей в пределах волости; арендаторы имений, проживавшие в пределах волости не менее трех лет, при наличии самостоятельного сельского хозяйства или торгово—промышленного либо фабрично—заводского предприятия; представители казенных и общественных учреждений, торговых и промышленных обществ и товариществ по одному от каждого, если эти учреждения, общества и товарищества владели в пределах волости недвижимой собственностью.

От каждого избирательного сельского схода, имеющего не менее 200 избирателей, выбирался хотя бы один гласный, общее число гласных в волости составляло от 20 до 40 человек. Избирательные сходы с числом избирателей менее 200, самостоятельных выборов не производили, а присоединялись к соседнему избирательному сходу. Избранные волостные гласные на первом же своем собрании избирали председателя, а затем волостную земскую управу в составе председателя и не менее 3—х членов. По желанию собрания должности председателя волостного земского собрания и волостной земской управы могли совмещаться.

Особым пунктом предусматривалось, что «в гласные могут быть избираемые только лица, имеющие право участия на избирательных собраниях». В результате вся сельская интеллигенция – учителя, врачи, фельдшеры, работники культурных заведений в деревне лишались права участия в волостных земствах: они оказались за чертой «домохозяев», которые получили избирательные права).

Формально волостным земствам было предоставлено широкое право самоуправления и независимое от администрации положение. Однако на председателя волостной управы возлагались административные обязанности волостного старшины, и в пределах функций волостного старшины он подчинялся уездному начальнику. Таким образом, фактически уездный начальник получил возможность оказывать давление на всю земскую деятельность в волости. Введение в состав гласных уездных земств всех председателей волостных земств (они же волостные старшины), создавало ситуацию, когда уездные земства в значительной степени попадали в сферу влияния администрации. Уездные земские собрания состояли из гласных, избираемых волостными земскими собраниями по два от каждого собрания в уездах с количеством волостей свыше 15, по одному – в остальных уездах. Кроме того, в состав уездного земского собрания на правах его членов входили: весь состав уездной земской управы и по одному представителю от каждой волостной земской управы уезда, по одному представителю от православной церкви, от одного из неправославных исповеданий в уезде, от управления земледелия и землеустройства. Уездные земские собрания избирали председателя собрания, председателя и членов уездной земской управы в количестве, определенном самим земским собранием. Волостные земские собрания, кроме управы, избирали также волостные земельные советы, состав и порядок действия которых определяются Временным положением о земельных учреждениях от 25 мая 1920 года, а также по одному представителю от волости в уездный земельный совет. Землеустройство в волости переходило в ведение волостного земства. Волостным и уездным земским собраниям принадлежала распорядительная власть и надзор за исполнительными органами. Волостные и уездные земские управы являлись исполнительными земскими органами, ответственными за выполнение